公众参与是落实规划环评的抓手

       ■环境观察■陈墨悄然之间，“调结构”与“保增长、扩内需”一样成为热点了。或许是巧合，或许不是，规划环评条例出台为“调结构”做了注脚。

       上周召开的国务院常务会，重点研究部署抑制部分行业产能过剩和重复建设、引导产业健康发展问题，提出“在保增长中更加注重推进结构调整”。

       在会议提出的“调结构”主要措施当中，有一条引人注目，即“加强对区域产业规划的环境影响评价，并将其作为受理审批区域内高耗能项目环境影响评价文件的前提”。

       这总算理顺了规划环评与项目环评的主次关系。凭借刚出台的规划环评条例，在“4万亿计划”之下担忧许久的环保人士也似乎可以松一口气。

       有人高调评论说，规划环评条例出台，标志着我国产业结构调整步入法制化轨道。

       如果说环保类法规能成为“产业结构调整步入法制化轨道的标志”，恐怕还可以往前追溯，比如2008年5月起施行的《环境信息公开办法（试行）》，2006年3月起施行的《环境影响评价公众参与暂行办法》，2003年9月起施行的《环境影响评价法》，乃至2002年6月通过的《清洁生产促进法》……

       单以规划环评来说，据称，2007年通过北京大学法律检索系统检索到的由国务院编制的涉及规划环评的文件就有412项之多。

       从广义上说，这些应当都是“步入法制化轨道”的标志。倘若非得把这荣誉加在规划环评条例头上，怕是“盛名之下，其实难副”。过高的期望，往往伴随着过度的失望。

       更恰当的说法应当是：规划环评条例是环评立法的进一步完善，也给产业结构调整提供了又一个抓手。或者可以说，规划环评为产业结构调整的抓手——节能减排，提供了“抓手之抓手”。

       要想用好这个“抓手之抓手”，还得有“抓手之抓手”的抓手。我认为，这个“原始”抓手就是公众参与。

       道理很简单：作为最重要的环境利益攸关者，公众最愿意、也最应当可能超越政府部门内部及政府与企业之间的利益同盟，行使独立的监督权。

       关于公众参与的权力，在《行政许可法》、《全面推进依法行政实施纲要》、《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》等法规文件中，都可以找到依据；《环境影响评价法》第十一条、二十一条等，对公众参与更有明确的原则性规定。

       《环境影响评价公众参与暂行办法》是对这些规定和依据的进一步细化。但遗憾的是，这个暂行办法只是规定了项目环评的公众参与问题，对于规划环评只字未提。

       经过数年艰苦博弈终于出炉的《规划环评条例》，在公众参与方面是“退三步，进一步”。初稿1万多字，成稿4000多字，被压缩的主要内容之一，正是关于公众参与的规定。

       所幸，相较于2008年3月份公布的征求意见稿，此番最终确定的条例文本，还是稍稍增加了公众参与的内容。

       “退三进一”而得来的内容规定：

       任何单位和个人对违反条例规定的行为或者对规划实施过程中产生的重大不良环境影响，有权向规划审批机关、规划编制机关或者环境保护主管部门举报。有关部门接到举报后，应当依法调查处理。

       对于规划草案送审前征求公众意见的方式，最终文本比征求意见稿规定得更加具体；在此基础上，还特别强调，规划编制机关应当在报送审查的环境影响报告书中附具对公众意见采纳与不采纳情况及其理由的说明，否则报告书将被视为不合格。

       如果规划审批机关对环境影响报告书结论以及审查意见不予采纳，应当就不采纳理由作出书面说明。征求意见稿规定，书面说明用于“存档备查”；而最终文本规定，“有关单位、专家和公众可以申请查阅”。

       对于规划编制机关对规划环境影响进行跟踪评价，征求意见稿规定，“可以”采取座谈会、调查问卷、现场走访等形式征求有关单位、专家和公众的意见；而最终文本则把“可以”换成了“应当”，从而强化了编制机关的信息公开义务。

       回到“标志”之提法，最准确地说，这个条例应当是“公众参与规划环评步入法制化轨道”的标志。

       此前，在项目环评方面，已经有民间组织和环保人士利用法律规定积极参与的正面案例；希望在规划环评方面，民间组织和各界环保人士也能充分利用这些来之不易的规定，用好“原始抓手”，行使参与职能。0月1日起施行。